法院能否直接撤销人民政府颁发的

农村土地承包经营权证

——高水珍不服武汉市黄陂区人民政府土地行政登记案

办公室  柯盛光

(2013全国法院系统年度案例)

一、案件基本信息

1、判决书字号

一审判决书：湖北省武汉市黄陂区人民法院（2012）鄂黄陂行初字第00108号判决书。

二审判决书：湖北省武汉市中级人民法院（2012）鄂武汉中行终字第00071号判决书。

2、案由：土地行政登记纠纷

3、当事人

原告高水珍

被告武汉市黄陂区人民政府。

第三人武汉市黄陂区三里镇白水湖村村民委员会（以下简称白水湖村委会）。

第三人高从春农户。

农户代表高从春。

二、基本案情

原告高水珍与高从春系堂兄妹关系。在第一轮农村土地承包时，原告家庭承包了白水湖村土地6.46亩。1988年，原告父母离异，原告的妹妹随其母生活，母亲改嫁他乡。1989年，原告之父去世，原告随其大伯高正焱一家共同生活，户口也登记在一起。1995年原告初中毕业后外出打工，期间很少回家。1998年农村土地实行二轮延包时，白水湖村委会因无法与原告取得联系，便将原告家原承包的土地调整到原告大伯高正焱名下代种。2002年高正焱去世。2005年，武汉市黄陂区开始二轮农村土地承包经营权的换证工作，白水湖村委会将原告家庭原承包的6.46亩土地发包给以高正焱之子高从春为代表的农户承包（原告作为家庭成员之一），并签订了编号为420116140020163cb的《农村土地承包合同》，承包期限30年（1998年1月1日至2028年1月1日止）。同年8月黄陂区政府根据黄陂区三里镇人政府及黄陂区经管局报送的材料—“土地承包合同”和“土地承包经营权登记薄”向第三人高从春农户颁发了陂农地承包权（2005）第578号农村土地承包经营权证。原告家第一轮承包的土地合并在该经营权证上。

另查明：原告于2003年9月22日在白水湖村单独立户，2004年与大悟县青年鲍德涛结婚，并落户白水湖村。因原告高水珍在白水湖村一直未实际取得土地承包经营权，故自2009年起一直向政府部门申请解决，均无果而诉至本院，请求依法撤销黄陂区政府向第三人高从春农户颁发的编号为陂农地承包权（2005）第578号农村土地承包经营权证。

三、案件焦点

法院能否直接撤销人民政府颁发的农村土地承包经营权证。

四、法院裁判要旨

武汉市黄陂区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地承包法》第三条、第四条、第十四条（一）项、第十五条、第二十条、第二十二条、第二十六条、第三十五条的规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，耕地的承包期为三十年不变。发包方应维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包期内，发包方不得收回承包地。发包方不得单方解除承包合同。1983年农村土地实行第一轮承包期间，原告高水珍家庭取得了白水湖村6.46亩土地的承包经营权，在其父去世，其母改嫁，2003年单独立户后，原告高水珍作为家庭成员有权继续承包其家庭原承包的土地。但白水湖村委会在2005年的农村土地承包经营权二轮延包中将属于原告高水珍家原承包的6.46亩土地发包给第三人高从春为代表的农户，并签订编号为420116140020163cb的《农村土地承包合同》，违反了上述法律规定，该土地承包合同不能作为被告黄陂区政府的颁发陂农地承包权（2005）第578号《农村土地承包经营权证》，并进行土地承包经营权登记的依据。被告黄陂区政府据此进行土地承包经营权登记，颁发陂农地承包权（2005）第578号《农村土地承包经营权证》，属事实不清、证据不足。现原告高水珍要求依法撤销被告黄陂政府向第三人高从春农户颁发的土地经营权证，符合法律规定，本院予以支持。

武汉市黄陂区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，作出如下判决：

撤销武汉市黄陂区人民政府给第三人高从春农户颁发的编号为陂农地承包权（2005）第578号《农村土地承包经营权证》。

第三人高从春农户不服一审判决，向武汉市中级人民法院提起上诉。武汉市中级人民法院审理认为原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，程序合法。应予维持。驳回上诉，维持原判。

五、法官后语

1、本案系由农村承包合同纠纷引发的土地承包经营权证登记纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民人民政府的调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。《中华人民共和国土地承包法》第二十三条规定“乡级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书，并登记造成，确认土地承包经营权。”农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的申请、初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确、具体的规定。因此，土地承包当事人对相关人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议而向法院起诉的，人民法院应按行政案件受理和审理。但人民政府的颁证行为系以承包合同为基础。根据最高人民法院的指导精神，对行政机关据以颁证的合同持有异议，应先行提起民事诉讼，确认据以颁证行为的合同是否合法有效，尔后方能提起行行政诉讼，解决颁证行为的合法性。就本案而言，原告高水珍应先行提起民事诉讼，解决第三人高从春农户与第三人白水湖村委会签订的农村承包合同的有效性，后提起行政诉讼，撤销黄陂区人民政府给第三人颁发的农村土地承包经营权珍及登记行为。本案在原告高水珍未先行提起民事诉讼，直接提起行政诉讼，要求撤销黄陂区人民政府的颁证行为时，为了减少当事人的诉累，在审查黄陂区人民政府的颁证行为前，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，先行审查了第三人白水湖村委会和第三人高从春农户签订的农村土地承包合同的合法性、有效性。在确认上述合同无效的情况下，本院依法确认黄陂区人民政府给第三人高从春农户颁发农村土地承包经营权证缺乏事实依据，而撤销其颁发的经营权证。本院在审理行政行为时一并解决了当事人的民事纠纷，是一大胆的尝试，但也符合相关法律规定，更重要的是减少了当事人的诉累。该行为也得到上级法院的认可。

2、高水珍要求继续承包其家庭原承包的农村土地，并非基于继承法律关系。根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条的规定，农村土地家庭承包，承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，而不属于某一个家庭成员。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。除林地外的家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营；当承包经营农户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础，该土地承包经营权归于消灭，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。