基层法院服务企业发展的困境与路径探索

办公室   柯盛光  

(2012年度全市法院重点调研课题三等奖)

坚持能动司法，主动回应大局需求，为辖区企业提供司法服务，是新形势下人民法院积极参与社会管理创新、服务经济社会发展大局的重要途径。[①]“建设国家中心城市、复兴大武汉”是全市十二次党代会确定的宏伟目标，[②]也是全市法院系统的一项重要政治任务。本文以基层法院的审判工作实际为视角，围绕法院对接企业面临的困境与难点，探讨能动司法和社会管理创新语境下多元纠纷解决机制的构建，以求探索一条基层法院有效助力企业健康发展的路径。

一、现实困境：观念争议与操作难度

  1、能动司法的观念不坚定，导致法官大胆服务难。经过上世纪90年代中期以后，司法改革程度的日渐深入，抗辩式诉讼制度的引入、证据规则的确立、程序正义的不断强化、法袍法槌等象征性器具的运用，使司法独立、裁判中立、相对消极的被动司法观念已经逐渐深入人心[③]，法条问题（包括解释）和程序问题路径已成为司法的核心关注。[④]面对“能动司法”的工作理念和服务企业的工作内容，在广大基层法官中产生了不少观念上的分歧：有的认为法院只应被动地执行法律，严格按法律意志办事，无需考虑主动为企业发展服务，片面地强调“被动司法”；有的认为只要严格适用法律就行，无需考虑对企业生存、社会就业和经济发展可能产生的不良后果，片面地强调“刚性司法”；有的则认为司法应担当起“社会正义最后一道防线”的重任，只有在纠纷产生后才介入，认为不必和企业联系、和老板接触，甚至狭隘地认为主动和企业联系是想得好处、拿红包、傍大款，片面地强调“事后司法”。这些观念的存在严重制约了广大基层法官能动司法、服务企业的积极性。

  2、法律适用的盲点和冲突，导致法院准确服务难。随着经济社会的高速发展，法律规定的盲点和法律适用的冲突（包括法律本身的冲突和不同地域、不同层级的法院之间对法律适用的冲突）不断呈现，基层法院由于难以全面准确的把握，往往影响对诉讼案件的审理效果，可能发生对所服务企业难以“交待”的尴尬局面。如级别管辖的尴尬。按照最高人民法院核定的级别管辖标准，笔者所在的法院管辖的民商事案件，一方当事人是武汉市的，收案金额为300万。而随着经济交往的日益频繁，辖区重点企业的涉诉案件诉讼标的额往往超过了这个界线。基层法院由于不具备管辖权，如果沟通协调不够，一旦上级法院依法律刚性判决，或者裁判结果与当地基层法院曾经提供过的咨询结果不一致，就很容易引发企业自身的生存危机，导致当地政府和企业对法院公信力产生质疑。

   3、涉企案件的关系复杂，导致法院有效服务难。涉企案件牵涉人员数量多、法律关系复杂、社会关注度高，所以在处理上比一般民商事案件要更复杂。一是财产保全难。由于涉企案件利益较大，绝大多数涉案企业都会提出财产保全申请，但部分企业（尤其是中小流通企业）本身没有多少固定资产，资金管理制度又不健全，无有效财产可供保全，而更多的企业虽然没有账面资产，但是却在正常运营，一旦草率保全，会影响企业的正常生产经营和工资发放，甚至可能引发职工的群体性上访，社会效果不好。二是协调立案难。有些案件涉及到当地的重点企业，有关部门往往以影响投资环境和社会稳定为由建议暂缓立案或不予立案，尤其是执行案件；而对于停产、企业主“避债跑路”的企业，则要求快审快结，致使法院在涉企案件受理上无法坚持统一原则。三是开庭审理难。近年来，涉企案件中非法借贷、阴阳合同和虚假诉讼的情况时有出现，案件事实认定难度大，已成为当前民商事审判工作的一大难点；部分涉企案件被告法定代表人外逃，下落不明，更增加了案件事实查明的难度；涉企案件中，债权人方往往人数众多，情绪波动大，很多当事人抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理静坐、上访。四是执行到位难。涉企案件一般标的额大，有的被执行企业债台高筑、往往处于停产停业阶段，偿债能力差，有的甚至存在虚假出资、抽逃出资等情况，使企业成了没有有效资产的“空壳”；加之法人规避执行的渠道、方法较自然人更加多样，不少被执行企业多头开户，有的还与他人恶意串通，通过虚假诉讼、虚假抵押等方式将财产转移，以逃避债务、规避执行；有的被执行企业所在地的有关部门，表面上支持执行，实际上偏袒地方企业，为被执行企业找借口，甚至隐瞒、编造事实，法院除常规的财产查询措施外，案件执行难以下手。

   4、对接工作的体系不健全，法院全面服务难。从多数基层法院审判实践来看，法院为企业服务还停留在面上，大都属于点上的、临时性的服务，没有建立起系统全面的服务体系。一是体制不全。没有形成针对企业的综合服务体系，与企业行业协会、金融机构和相关政府监管部门也没有建立起法律服务平台，与企业构建“一对一”式的结对服务长效机制未能建立。二是措施不优。当前多数基层法院“案多人少”压力大，很多法官都在超负荷运转，没有精力投入到为企业开展司法服务的工作中去，除了开展节庆日专项法律宣传活动，措施办法不多。三是效果不好。法官与企业接触不多，法官不懂得如何针对性地为企业提供司法服务，主动帮助企业规避和化解法律风险则几乎是空白。

二、观念转变：树立正确的能动司法观念

在上述当前基层法院服务企业的现实困境中，笔者认为，观念上的抵触是限制服务企业工作的最大因素。因此，有必要首先澄清能动司法观念的问题。

笔者认为，司法始终只是一个政治装置，是实现政治目标的一个工具，[⑤]法院始终是国家政治权力结构的组成部分，是民族-政治国家的权力网格中得一个关键节点，司法与政治的这种关系决定了司法活动以及司法过程必须从属和适应于社会政治统治的总体要求，在这种从属和适应中，司法必须是能动的，否则必定丧失政治的支持和公众的信任。一个只讲即使完全正确的话但不解决问题的机构或个体不可能真正有权威，人民法院不是因为宪法规定为司法机构就当然具有了权威，而是必须要解决问题。在当前中国转型期的特定历史条件下，人民法院需要解决的问题就是：社会管理创新、社会矛盾化解、公正廉洁司法，这“三项重点”工作。商业社会的发展导致企业必然成为社会管理的一个重点，市场经济的固有风险和发展程度决定了企业本身就是一个矛盾容易聚集的主体，因此企业应当成为法院能动司法、参与社会管理创新、化解社会矛盾、承担政治责任的一个重要对象。

基于以上基本论点，笔者认为在基层司法实践中要强调以下观点：

  1、树立适度主动的司法理念。司法权的被动性更多地体现在司法程序的要求上，而并非对司法价值的判断，因此法院在保证司法中立性、规则性的基础上，应当适度主动，要从司法活动中发现经济社会发展中存在的问题，[⑥]为党委、政府的决策提供有价值的参考。根据对涉企案件的审理情况，主动以司法建议的方式提供警示，对经营状况差、被诉案件多或处于停产边缘的企业要适时进行预警，提出预警风险，使政府相关部门和有关企业作好防范措施；积极探索和推进司法体制、机制改革，提高基层法院处理民商事案件的服判息诉率，将辖区内的涉企纠纷稳控在初始状态。

  2、树立适度弹性的司法理念。在经济社会转型时期，对一些涉企的案件的法律评价可能存在一定的困难，有些行为虽然可以在规范评价上予以否定，[⑦]但在行为实质意义上，却不能简单的否定其某种程序的社会合理性。因此，在解决涉企纠纷的过程中，法院不能机械地依照成文法的规定作出裁判，而应坚持适度弹性，重视当事人利益的平衡，强调法律与情理的互动，做到原则性与灵活性相结合。在审判执行过程中，要自觉将中央、省、市对经济社会发展的各种政策融入到定性、量刑和裁判中去考量，加强与企业、机关和基层民间调解组织的联系，加大调解力度，讲究调解技巧，穷尽调解方法，力求政治效果、法律效果、社会效果三统一。

3、树立适度参与的司法理念。[⑧]克服司法的绝对事后性，积极参与社会管理，促进管理机制创新。在能动司法的语境下，人民法院参与社会管理创新，不再仅仅局限于过去的送法进企业，或是法制宣传，而是要通过拓展司法审判职能，以主导的形式，作用于社会管理体系的各个主体、各个环节，以司法手段规制企业及其相关交往主体接受管理、参与管理、监督管理，引导企业进行自我纠错，自我完善。特别关注重点企业、重大项目开展调研活动，及时提出针对性的预防措施。

   三、路径探索：创新机制加强对接

1、创新司法职能，构建“四个能动”的审判机制

   ——能动发挥司法保障职能。[⑨]深入开展“打黑除恶”专项活动，严厉打击滋扰企业正常生产的团伙犯罪、欺行霸市、敲诈勒索、“砖沙石霸”和盗窃企业物资、破坏企业生产的犯罪活动，切实保护各类企业的财产安全和经营安全；巩固和扩大治安维稳局面，不断增强企业生存和发展的安全感，努力营造安商、亲商的法治环境；依法打击国家公务人员和涉金融部门渎职、贪污、受贿等职务犯罪，努力营造健康、有序的发展环境。

   ——能动发挥司法调节职能。在涉企案件处理中，要兼顾债权人与债务人利益，认真贯彻好《湖北省政法机关服务企业营造公正安全发展环境六项措施》，对恶意逃避债务、企业主外逃的负债企业，要加大保全力度；对因资金短缺但仍处于正常状态、有发展前景的负债企业，要慎用财产保全措施，确需保全的，要根据负债企业生产经营活动特点和被保全标的物性质，灵活采取保全方法，切实维护债权人、被执行企业和职工的合法权益，力争取得“多赢”。要贯彻调解优先原则，尽可能适用调解、协调、和解等方式处理，特别是对劳资、债务、合同等纠纷，要积极引导当事人在自愿互谅的基础上达成协议，减少对抗；对于当事人矛盾冲突大、案情较为复杂的案件以及群体性案件，主动联系当地党委政府、劳动仲裁部门和人民调解机构，构建多元化的矛盾纠纷化解机制，形成合力化解矛盾。

    ——能动发挥司法监督职能。认真做好涉企行政审判工作，审理好涉及工商、税务、土地、城建、环保、劳动、技术监督等方面的行政案件，支持政府职能部门依法履行企业管理、环境执法、资源管理、城市管理等具体行政行为，对涉及乱收费、乱处罚、乱摊派以及违法查封、扣押、等滥用职权的行为，依法予以纠正。加大对排污环保、违法搭建、行政处罚和卫生防疫等非诉行政执行案件的执行力度。大力加强与行政机关的联系，强化司法建议工作，通过监督和支持依法行政，为企业健康发展营造务实高效的服务环境。

   ——能动发挥司法执行职能。创新执行工作思路，讲求执行技巧，探索和谐执行方式，提高执行效率效果。对以企业为申请人的执行案件，做到快审、快执、快兑现，用足执行措施，切实增强企业的诉讼信心；对以企业为被执行人的案件，特别是对具备发展潜力但暂时资金困难的中小企业，要采取“放水养鱼”、“引水养鱼”的方式，灵活运用“分批履行”、“债转股”、“厂房设备出租”等柔性司法方式，[⑩]积极促成执行和解，帮助企业脱离困境，重获发展机会，避免一味采取硬性司法方式迫使负债企业立即履行债务；避免案件进入法院后产生连锁反应、引发“恐慌性诉讼”，使企业原本在可控范围内的债务风险迅速放大并最终导致企业资金链断裂。

   2、转变态度，确保对企服务“四个到位”

   ——确保“院企对接”到位。认真落实各级党委关于“四联四助”活动的有关要求，加强法院与企业之间的联系，坚持“点”、“线”、“面”结合[11]，实行“院企对接”。“点”，即各基层人民法庭要发挥熟悉当地情况的特点，主动与辖区内企业加强联系、开展对接；“线”，即院属各庭室、分管领导要和自己分管范围内的企业对接；“面”，即院长和院领导班子要利用好企业商会、行业协会等平台，与辖区内的企业整体对接。

   ——确保情况互通到位。在“院企对接”的基础上，院领导、各庭室要立足各自的工作实际，深入企业，了解生产、管理和经营情况，要特别注重了解企业的经营风险，掌握可能影响企业发展稳定的各种问题和隐患，了解企业的司法需求，主动提出司法建议。同时，要积极宣传法院的工作职能、办案程序，积极采取以案说法的形式开展普法工作，通过走访和介绍，让企业了解法院的工作流程，达到互知、互信、互谅、互动的良好效果。

  ——确保措施落实到位。建立辖区企业风险预警制度，[12]定期对辖区企业涉诉案件情况进行调研分析，主动深入研究司法应对措施并提出相关意见；建立大要案报告制度，对可能影响辖区社会稳定、引发连锁诉讼的企业案件，及时向当地党委和上级法院报告，及时会商应对措施；建立应急处置机制，针对弃企逃债、群体性诉讼等涉企案件，制定应急处置预案和负面舆情应对方案，确保一旦发生情况，能够及时果断处置；建立审判监督指导机制，强化审判管理办公室的调度职能和研究室的分析研判作用，加强对涉企的新类型案件、疑难复杂案件、敏感性案件、系列诉讼案件的审判监督指导，统一协调判决。

——确保活动开展到位。从辖区经济发展的阶段性特点出发，创新方式、改进方法，有针对性地为企业开展贴身服务活动。一是大力开展“牵手企业”和法官“一对一”联系企业活动。法官要深入企业走访座谈，主动送法上门，及时了解掌握企业的司法需求，有针对性地为企业提供法律咨询、上法制专题课，帮助和引导企业加强自律，完善内部管理制度，防范和减少经营风险。二是大力开展巡回审判活动。通过到企业现场开庭的方式，以案说法、现场教育，使企业管理层和员工得到教育，受到启发。三是大力开展“企业维权绿色通道”活动。[13]对涉企案件在法定程序的范围内采取“快立、快审、快结、快执”的方针，使企业合法权益得到及时有效的保护，对于特困企业的诉讼，按照规定办理诉讼费用减缓免手续。在重点企业、重大项目、工业园区等处设立一批“法律服务工作站”，帮助企业持续健康发展，增强企业的竞争实力和发展后劲。

四、结束语

美国著名法学家E·博登海默说过：“只有那些以某种具体和妥协的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”[14]因为法律的生命是经验，是社会需求的压力，而不是纯粹的理论。司法机关能动服务企业发展，是当前一段时间中国改革日趋深入的大背景下，作为国家机关的一项重要使命。只有将司法理念上升到这一高度，能动服务企业的各项措施才可能真正落到实处。尽管如此，笔者个人认为，能动服务企业的各项措施应当更多的限于基层法院及其派出法庭，因为基层法院和派出法庭处理的仍然是“熟人社会”之间的纠纷（尽管随着经济和人员流动的加强，这种熟人社会是日渐相对的），这种纠纷更容易通过能动服务的方式予以化解。而中级以上的法院，应当更多的还是侧重于以高质量的判决维护社会的公平正义。所以，本文论述的主要观点的适用范围，从法院层级上应当以基层法院为主，从审理级别上应当限于一审。