涉诉信访司法救助工作的实践逻辑与现实困境

办公室  柯盛光

(2013年度全市法院重点调研课题二等奖)

涉诉信访是新时期各级法院面临的一项重点、难点工作。为有效化解涉诉信访问题，各级、各地法院开展了很多有益的尝试。由于司法救助制度对当事人经济救助的方式可以有效解决信访群众的实际困难，所以逐渐成为化解涉诉信访问题的一项重要手段，为平息矛盾纠纷、实现当事人权益发挥了重要作用。但是，由于对涉诉信访问题的过分紧张，司法救助制度在施行过程面临着职能定位混乱、对司法权威产生负面效应、救助程序不规范、资金来源有限等现实困境。为进一步规范司法救助工作，充分发挥其化解涉诉信访问题的优势，笔者对所在基层法院近年来运用司法救助制度化解信访问题的工作实际进行调研，对司法救助制度的发展过程进行梳理，分析了司法救助制度在涉诉信访工作中运行的实践逻辑和现实困境，并提出几点意见建议。

一、司法救助在涉诉信访工作中的发展

自2005年新《信访工作条例》颁布施行以来，出现了新一轮的涉诉信访高峰。在涉诉信访工作压力逐渐加大之下，司法救助制度因其与一些化解信访问题的做法存在内容上的契合，而被动的实现了概念的扩张，并被作为当前解决涉诉信访问题，尤其是涉执信访问题的一个非常重要手段。

（一）司法救助的原始概念和功能

“司法救助”的概念解释最早出现在2000年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，该规定第二条指出：“司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”其目的是“让人民群众打得起官司”，不至于因经济原因，缴纳不起诉讼费用，而失去了提起诉讼的程序性权利。虽然2005年最高人民法院对该规定进行了修订，但修订的是对“经济确有困难”的认定标准和缓减免交诉讼费的适用范围，并未对“司法救助”概念本身作出修订。虽然司法救助工作在司法实践中出现了功能和范围的扩张，但是立法机关并未对“司法救助”的概念进行修订。

（二）司法救助工作的发展

“执行难”问题一直是法院信访工作的“重灾区”，为缓解执行难问题，2005年10月，中央政法委下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法〔2005〕52号），将特困群体案件执行救助纳入司法救助范围。

2007年，最高人民法院为贯彻党中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出要完善司法救助制度，彰显司法的人文关怀。不仅进一步界定了缓减免交诉讼费的对象，而且还提出了建立刑事被害人国家救助制度。这一年，中央政法委、财政部联合下发了《关于开展建立涉法涉诉救助资金试点工作的意见》（政法[2007]44号），从而将特困群体案件执行救助、涉法涉诉救助等形式的救助均纳入司法救助的范畴。

2009年，中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》提出，要以维护人民群众的合法权益为根本出发点，落实司法救助，坚持把涉诉信访问题解决在源头。随后，中央政法委又在《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》中指出，对申报终结的涉法涉诉信访案件，要实现“实际困难帮扶救助到位”的工作目标。同一年，中央政法委将刑事被害人救助制度纳入司法体制改革范畴，并会同最高人民法院、财政部、民政部等7部门联合发布《关于刑事被害人救助工作的若干意见》（法发〔2009〕10号），明确在刑事被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助。

各地法院在涉执信访的严峻工作压力下，按照上级政法委和上级法院的要求，丰富和扩展了司法救助工作的内涵。2008年，北京市高级人民法院、北京市财政局、北京市民政局、北京市劳动和社会保障局联合出台了《北京市实施司法救助制度管理办法(试行)》，明确将“司法救助”界定为：“人民法院在办理执行及涉法涉诉案件中，针对生活确实困难、迫切需要救助的当事人，采用救助金的形式给予的临时救助。”不仅突破了最高人民法院关于司法救助的概念，而且明确司法救助金适用于全市法院案件执行及信访阶段，救助对象为刑事附带民事案件，赡养费、扶养费、抚育费、损害赔偿案件和民事事故赔偿案件中的当事人。同年，湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅联合印发了《关于加强司法救助工作的意见》（鄂办文〔2008〕8号），将司法救助制度定义为：“政法机关为保障案件当事人及相关人员的合法权益，实现公正执法，化解社会矛盾，在办理刑事、民事案件中施行经济救助、法律援助和人身安全保障的一项制度”。进一步扩大了司法救助的范围。

（三）司法救助工作的新体系

通过全国各省市几年来的试点实行，司法救助制度实际上已远远突破了最高人民法院的官方定义，至少包含了以下几点内容：

1、诉讼费的缓、减、免，这是最高人民法院关于司法救助的最早界定；

2、法律援助，主要是指提供免费的律师服务。此项工作一般由司法行政机关负责；

3、刑事被害人救助，主要针对的是被害人因犯罪致伤、致残，急需医疗费和依靠被害人赡养、抚养的直系亲属生活困难等情形，适用较多的是交通肇事案件的被害人。

4、特困群体案件执行救助，主要针对追索赡养费、抚养费、抚育费及损害赔偿等被执行人无力履行义务的执行案件。

5、涉诉信访救助，针对信访人生活困难，信访诉求具有一定的合理性，且愿意接受救助并息诉罢访的信访案件。

6、诉讼参与人人身安全保障机制，主要目的在于避免证人、举报人、鉴定人等诉讼参与人可能遭受的打击报复。

不过，从司法实践上来看，前述（3）、（4）、（5）项具有高度的重合性，刑事案件的受害人和作为申请执行人的特困群体，实际上是涉诉信访的“主力军”，也是涉诉信访救助的最主要对象。

二、实践逻辑

（一）司法救助制度在涉诉信访工作中的运行情况

笔者所在的基层人员法院，专门成立了司法救助工作审查领导小组，由院党组副书记担任领导小组组长，三名副院级领导担任副组长，立案庭、执行局、司法行政科、监察室为成员单位，负责每年度的司法救助审查工作。自2009年以来，共对172人次发放183.4万元司法救助金。具体年度分布情况如下：

表格1：司法救助资金及缓减免交诉讼费年度分布情况

从救助案件类型上看，以2012年为例，全年救助54人次，其中道路交通事故受害人为49人，占年度总数的90.7%，刑事附带民事受害人4名，占7.4%，房屋腾退纠纷被告1名，占1.9%。2013年救助的7人次均为交通事故案件受害人。

司法救助对象的信访情况，以2012年为例，被救助的54名当事人均存在一定的来信来访行为，其中赴市法院信访的7人，占12.9%，赴区委有关部门信访的2人，占3.7%，在本院“周二之约”“院长接待日”来访的45人，占83.4%。

（二）司法救助工作的运行特点

从本院近几年司法救助工作的运行情况来看，由以下几个特点：

1、自2011年以来，直接发放的司法救助金超过对当事人缓、减、免的诉讼费，直接给予当事人经济救助成为司法救助工作的主要内容。

2、每年发放的司法救助金数额增长较大。2009年-2012年四年间增长了近200%，而诉讼费的缓减2011年出现了大幅降低，其后虽然出现一定增长，但增幅较小，这一方面是我院进一步规范了对企业尤其是金融企业的诉讼费缓减免有关，更大的原因在于司法救助牵扯了较大的精力和财力。

3、司法救助金的发放对象中，绝大多数都是信访案件当事人，且交通事故案件受害人占主流。

4、单个对象的司法救助金额日渐增大。2009年单个救助对象不超过1万元，而2013年对单个对象的救助金额最多达到了17万元。

（三）司法救助制度在涉诉信访工作中的作用

1、实现公平正义。法院诉讼程序解决的主要是“是非”问题，明确的是当事人是否享有权益，至于权益能否实现，则受到当事人经济状况等多种因素的制约。以交通事故损害赔偿案件为例，法院判决受害人所应获得的赔偿金，会因肇事方是否购买保险、购买保险的额度、事故造成的损失程度等多种因素的影响而导致受害方的权益无法兑现。如刘某涉执信访案件，其夫因交通事故死亡，法院判决肇事方赔偿经济损失48万余元，保险理赔10万元，肇事方赔偿5万余元，仍有33万余元无法执行。刘某本人体弱多病，子女无固定工作，家庭主要劳动力死亡后生活窘迫，无奈之下到有关部门上访。经本院多方协调申请，给予某17万元的司法救助，使写在判决书中的数字兑现成实实在在的财产，一定程度上实现了其权益。

2、促进社会和谐。一般而言，司法程序的结果是有一方败诉、一方胜诉。败诉方在法律层面上处于理亏的地位，但是在道德情理层面往往存在情有可原之处。司法救助的柔性有利于弥补司法制度的刚性不足，在“定是非”的基础上缓和社会对抗，促进社会和谐。如杨某信访案件，杨某因未偿还借款本息被债权人诉至法院并在案件执行中将房屋抵偿给债权人。该案件经抗诉、再审、二审都维持了一审判决，法院审判执行行为并不存在错误。但是杨某从部队因病转业回乡后，没有固定职业和收入，全家7口人租住在市区城中村内，二子患有结核胸膜炎，三子属二级残疾，生活十分艰难。欠债还钱原本天经地义，但杨某因案致贫也确属事实，杨某四处信访也属无奈之举。在该信访案件的化解过程中，本院多方协调，为杨某争取了一套经济适用房的指标，并从区政法委筹措了3万元救助金，切实解决了杨某的生活问题，减少了不稳定因素，促进了社会和谐。

3、提高司法公信。法院执行程序并非创造财富的过程，在被执行人无财产可供执行的情况下，执行工作必然无法实现判决文书确定的权利，这是客观现实所致，世界各国都无法避免。当前，人民群众尚未对司法工作形成理性认识，无法认识和认同司法工作的局限性，对司法工作还是抱着最朴素的认识，即解决问题，实现权益。因此，对因客观原因导致的“执行难”问题，当事人非常难以接受，是引发涉诉信访问题的最主要原因，也是影响法院权威和司法公信的重要因素。在这种社会背景下，通过对当事人的抚慰和救助，体现司法的人文关怀，弥合司法机关与当事人之间的隔阂，能够有效实现司法的公正和权威。如段某信访案件，本辖区某建筑公司因资金原因分别向段某借款650万元、向姜某等47名职工借款390万元，在案件执行中，经评估该建筑公司的有效资产仅147万元，依照有关规定只能按比例实现债权，但段某私人几百万元打了水漂，姜某等47名职工大多下岗，仅有的积蓄流失，当事双方都无法接受，均四处信访。本院为妥善执行，争取区委有关部门支持了180万元的专项救助资金，最大限度的兑现了双方权益，维护了司法工作在群众心目中的威信。

三、现实困境

（一）影响法院裁判的权威。法院在当前的政治环境下被赋予了纠纷的裁决者、稳定的维护者和利益的平衡者等多种职能，司法救助工作就是维护稳定和平衡利益的产物，虽然司法救助制度有利于化解信访问题，实现实质正义，但是客观存在的有效做法并不一定是合理的。法院裁判的目的不仅是解决个案纠纷，而且是向当事人和社会宣告法律规则，促进形成合理的法律秩序。由法院拿钱救助当事人，对法院裁判的权威造成了一定的冲击，削弱了法院裁判纠纷的职能和权威。第一，对执行案件而言，法院生效文书已经确定了债务人的偿债义务，这种义务是明确的、权威的，具有终局效力的，从法律层面而言，债务人的这种义务是不能免除或打折的。而一旦当事人信访，法院就对其予以救助，从当事人的角度来看，就是法院为债务人“买单”了，法院自己从一个居中最高裁判的地位走到了债务人的地位，使生效裁判成为一张对当事人毫无意义的白纸，降低了裁判的权威。第二，对生活困难的被告而言，法院依法判决败诉后，在法律的天平上他应该属于被谴责、被追责的地位。解决生活困难问题不是法院的职责，而是政府民政部门的职责。由法院对一个在法律上被给予否定评价的被告进行救助，只会削弱裁判文书明判是非的效力，无法实现司法评价是非和引导守法的功能，反而会助长被告拖、赖、闹等不理性的行为。

（二）助长重复访、进京访。对于涉诉当事人而言，兑现利益是最主要的目的。在法律传统尚未形成的情况下，当事人不会在意实现利益的手段和方式。法院对信访当事人采取有限的经济救助，在方式上给当事人树立了上访有效的概念，在内容上，上访会带来一部分的效益，上访次数越多、层级越高，可能获得的效益会越多。这种功能上的缺陷助长了部分当事人重复访、进京访。一方面，司法救助制度的基本生活救济功能决定了不可能全额满足当事人的诉求；另一方面，由于经费原因，法院等部门也无力实现当事人的全部权益，只能临时性的解决问题。部分信访人在尝到救助的“甜头”之后，不断的重复信访、越级信访甚至进京信访，并提出一些诉讼利益之外的诉求，如就业、住房、社保等，而迫于化解信访问题的工作压力，各级部门往往作出妥协，从而陷入信访——救助——再信访——再救助的怪圈，并且信访人在此信访中提出的诉求呈现出越来越大的趋势，使接访部门疲于奔命。如本院信访老户付某、阳某、陈某均不同程度的进行了救助，但仍一再重复信访。

（三）不利于法院发挥审判职能。第一，当前司法救助形式的多样化要耗费办案法官大量的精力去协调基层组织和相关当事人，在基层法官案多人少的办案压力面前，影响了法官审判执行案件的工作效率。第二，一些司法救助工作需要法官动用私人感情资源，如本院为化解一起陈年涉诉信访案件，承办法官联系一家相熟的辖区企业为信访人的儿子解决了就业问题，这家企业之所以为信访人的儿子解决就业问题，完全是因为企业负责人与承办法官的私人交情。在中国重人情的社会环境下，法官为化解信访问题而欠下的“人情债”很可能在今后办案的过程中会以适当照顾的形式“还债”，不利于司法公正。第三，当前司法救助资金由法院向政法委和上级法院申请后发放信访人，而法院作为审判机关，一方面并不具备资金管理的职责和专业水平，另一方面，还存在冒名虚套司法救助资金的风险，这种潜在的贪腐风险，不利于人民法院树立公正廉洁的形象。

（四）司法救助制度本身存在缺陷。首先，立法不完善。司法救助制度目前在立法上只有最高人民法院的司法解释中有一个脱离现实的狭窄界定，且该解释从适用范围上而言只能约束法院系统，无法规范司法救助工作的其他相关单位。第二，救助体系混乱。目前基层法院的司法救助，既要在党委政法委的统一领导下开展，又要服从上级法院的安排。为了争取更多的救助资金，同一个案件，基层法院可能要同时向政法委和上级法院申报，多头管理的现实降低了救助工作的效率。第三，救助标准不统一。目前只有原则性的规定，操作中一般不超过1万元，但是这种标准受当事人信访的激烈程度影响较大，“闹得越凶、救助越多”基本成为实际规则。第四，救助经费无制度保障。基层实践中是根据案件情况个案申报专项救助经费，并未纳入法院的财政拨款项目。在申报过程中也会根据实际情况申报“司法救助经费”或者“维稳经费”，缺乏公开透明的程序。

四、几点建议

（一）正确认识涉诉信访问题

首先，信访活动是一般公民与公共权力的一种互动活动，是公民表达自身意愿和期许的重要方式。诚然，作为公权力，当然希望所有对于公权力的意愿表达都能通过制度设计的正规渠道反映出来，作为信访者，第一选择也是通过制度设计所允许的正规渠道表达意愿；但是，任何制度都存在缺陷，作为一个全面转型的发展中国家，中国各项制度中的缺陷更是客观存在的，因此，涉诉信访问题是肯定长期存在的，没有必要因此而杯弓蛇影，陷入一种“体制性的防卫过当”。把一种正常的利益表达上升为政治稳定问题或者刑事问题，结果只能是使解决社会矛盾和社会冲突的路子越走越窄。基于这种认识，对涉诉信访问题，采取的正确态度应当是理顺机制，而非拿钱救助消除信访。

其次，新中国的信访工作是共产党坚持群众路线的重要内容。作为党的群众路线，客观存在着既统一又对立的紧张关系。党是人民群众的先锋队，代表着最广大人民群众的根本利益和长远利益。而在一切群众中，总有比较积极的部分和中间状态及落后状态的部分，在最初时期，积极分子总是占少数，中间与落后状态的人总是组成广大的群众，党同群众又存在先进与落后、整体与局部、长远与暂时的对立关系。群众路线的内涵不仅是依靠群众，还要带动群众，引导中间和落后状态的群众走向先进。依法治国是共产党的基本执政理念，我国的社会主义法治建设不足70年，社会的整体法治素养偏低，在这种情况下，希望所有群众都能按照法律规定的程序维护权益显然是不现实的。基于此种认识，对于通过信访渠道维权的群众，最重要的是引导其通过正常法律途径维权，而不能采取简单满足其要求的方式进行“物质救助”，尽管可能他们的诉求是合理合法的，但是他们的这种维权方式是“落后”的，是需要引导和规范的。而对于那些无理的闹访问题，要坚决予以制裁，切实维护社会管理秩序。

（二）构建合理的司法救助工作格局

根据当前涉诉信访工作中司法救助的具体表现形式，按照救助性质的不同，笔者将司法救助分为三大类：

1、诉讼程序救助，主要是指对信访人反映的法院裁判错误（包括事实认定、法律适用、诉讼程序等）问题，通过再审程序纠错维护当事人权益。

2、诉讼权利救助，指缓、减、免交诉讼费或者提供律师援助等旨在确保当事人不因其贫穷、文化水平较低等个人原因而无法行使诉讼权利。

3、诉讼利益救助，指对当事人已经法院裁判确定的权益因客观原因无法兑现的情况下，给予物质、经济的救助。

笔者认为，构建合理的司法救助格局，应当立足不同部门的职责，根据司法救助不同的性质，进行适当分工。

第一，对于诉讼程序救助，再审程序是人民法院诉讼程序的重要内容，通过审查当事人对法院裁判不服的信访请求，发现错误及时纠错，是人民法院的重要职责。因此，对于反映法院裁判错误的信访问题，一律由法院按申诉再审程序予以处理，确保实现有错必纠。

第二，对于诉讼权利救助，缓、减、免交诉讼费制度已由人民法院实行多年，取得了较好的社会效果，由法院继续施行，保持政策的连贯性。对于律师援助，由律师行业主管部门开展，也是情理之中。今年我市大规模开展了“律师进社区活动”，免费为社区居民提供法律咨询，这种形式也可以发展到信访工作中，由法院、司法局等有关部门遴选具有较强政治、业务素质的律师，在各信访部门开展类似“周二之约”的接待活动，对信访人反映的问题进行专业解答，对合理合法的信访诉求提出法律意见，并免费开展诉讼代理服务，由政府财政对这些律师给予一定的经济补助。

第三，对于诉讼利益救助，笔者认为应由民政部门实施。理由在于，其一，人民法院作为国家审判机构，主要职能在于定纷止争和依法执行，更多的是解决的是非判断问题，而不是权益实现和权益保障部门，而民政部门本身就肩负了社会救助的职能，由民政部门开展诉讼利益救助，更有利于理清各自职责。其二，对于已经法院裁判确定但因被执行人无有效财产可供执行等客观原因无法兑现的诉讼利益，从法院程序而言，一般是中止执行，在具备执行条件的情况下，法院可以恢复执行，法律层面上，当事人的诉讼利益并未丧失，法院在诉讼利益之外给予的救助名不正言不顺，反倒是存在为“老赖”买单之嫌，不利于树立法院公正司法的权威。而民政部门给予的社会救助，则具有抚恤弱者的社会意义，名正言顺。其三，法院目前开展的对刑事被害人和申请执行人的救助，经费来源上是专项报告申请，程序繁琐，且金额有效。而民政部门原本就有社会救助专项财政经费，且作为政府行政部门，在协调政府财政预算、拨款方面的优势比法院要更强，由民政部门开展此项救助，操作更加便利。

（三）完善司法救助资金制度

司法救助资金是开展司法救助工作的重要基础，完善司法救助资金渠道，规范司法救助资金的发放程序，有利于使涉诉信访工作迈向制度化，实现诉访分离。

关于司法救助资金的渠道，笔者认为可以尝试以下几种筹集方式：第一，国家财政专项拨款。专项财政拨款是司法救助资金的主要来源，是开展司法救助工作的重要保障。第二，司法救助彩票。司法救助应当定位为一项公益事业，效仿福利彩票模式，调动社会力量，吸纳社会捐款，弥补司法救助资金缺口。第三，当事人缴纳的财产刑和罚没财产，以及各种行政罚款，按照一定比例提缴救助基金。第四，追回的执行款项。对已经进行司法救助的申请执行人，案件后续执行到位后，扣将已经发放的司法救助资金发放给申请执行人，对余下的部分，应当纳入司法救助专项经费，继续用于其他的司法救助。

关于司法救助资金的发放程序，为确保司法救助资金的正确使用，应当建立司法救助资金的审核、发放分离制度。对于涉诉信访案件的当事人是否符合司法救助的条件，统一由人大设立专门的司法救助委员会进行审查，审查符合条件的，应当作出救助的决定，并由民政部门进行发放相关救助资金。