人民陪审制度价值的现实回归
——关于改革人民陪审制度的思考
办公室 柯盛光
(第二十三届全省法院学术讨论会优秀奖)
论文提要：
当前人民陪审制度被理论和实务界寄托了太多期许而导致偏离了其基本价值，贪大求全的制度设计让陪审制度流于形式。与其让陪审员做他们不该做也做不好的事情，不如让他们做能够做且做的好的事情。本文论述了人民陪审制度体现司法民主的政治价值、纠正专业偏见的司法价值、提升司法公信的社会价值和防止司法腐败的程序价值，对当前人民陪审实务中存在的身份单向、专家陪审、编外法官和陪而不审等偏离陪审价值的现象进行了批判，在此基础上提出改革现行陪审制度的四点建议：建立以事实认定为主要职责的陪审团模式，让人民陪审员只对事实认定部分做出裁决；由人大专门机构选任和管理人民陪审员，实现陪审制度的独立政治价值；降低陪审员的学历要求，扩大陪审员的数量，充分体现人民陪审员的广泛性和代表性；坚持当事人申请为主、法院邀请为辅的陪审程序启动制度，防止陪审制度滥用，提高陪审员责任意识。
全文共9540字。
以下正文：
2005年，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）实施以来，最高人民法院联合有关部门发布多个文件，进一步细化了人民陪审员的选任、培训、考核、管理制度，学术界在陪审理论研究上成果丰硕，实务界也不断开展了一些有益的尝试，如陕西法院征询公民代表意见、河南法院聘请陪审团参与案件审理等做法，创新和发展了人民陪审制度的新内容。全国人民陪审员数量由2007年的5.7万人，增长到2012年的8.5万人，人民陪审员参审案件数量大幅增长，2012年达到148.7万件，比2007年增长了294.5%，人民陪审制度似乎呈现出了勃勃生机。然而，这种繁荣的实质却是“剃头挑子一头热”，法院系统内部和法学界相关人士推行并执著于人民陪审制度改革完善的“热情似火”与社会各界亿万大众关注、参与其中的“淡然从容”形成鲜明的对比，内热外冷的局面让这一制度境地尴尬。笔者有感于此，通过对陪审制度的价值梳理和对司法现实的思考，认为当前陪审制度被理论和实务界寄托了太多的期许而导致陪审制度“自我迷失”，在此情况下，回归陪审制度的基本价值，更有利于在提升司法权威和司法公信力的政治语境下发挥陪审制度的功用。基于此，笔者提出改革当前陪审制度的四点建议，以求教于大方。
一、 价值追问：人民陪审制度的价值梳理
1、政治价值：体现司法民主
审判权是国家裁判纠纷的终局权力，是一种重要的基础性政治权力。在目前世界各国的两种主要陪审模式中，英美法系的陪审团制度下，事实认定部分的权力由陪审团行使，法律适用部分的权力主要由职业法官行使；大陆法系的陪审员参审制度下，陪审员既对事实认定又对法律适用作出评判。陪审员通过陪审参与司法活动，分享司法权力的运行，体现了民众对国家政治权力的参与和支配，因此陪审制度天然与民主、公正和司法亲和力连接在一起。
我国的现代人民陪审制度始于革命根据地时期，1930年，中华苏维埃中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织和裁判条例》中就有关于陪审制度的规定。1949年《共同纲领》、1951年《人民法院暂行组织条例》、1954年《宪法》及随后的《人民法院组织法》和三大诉讼法中，都规定了人民陪审制度。人民陪审制度是中国共产党群众路线在人民司法工作中的具体表现，是社会主义司法民主的重要方式和途径。
无论政治民主还是司法民主，都不可能实现社会所有成员的直接参与。陪审制度体现的司法民主只能通过陪审员的选任、参审才能实现。陪审员的产生、选任过程就是司法民主的过程，陪审员参与审判的过程就是将所代表的社会大众意志在审判中予以体现的过程。因此，陪审员的选任应当具有广泛的代表性，体现社会阶层的多样性。
2、司法价值：纠正专业偏见
随着法学理论研究的不断深入和日趋成熟，受过专业法学教育的法官在司法过程中不可避免地倾向于在案件裁判中追求法理的合理性或称专业的合理性。而现实中的司法却不可避免地受到社会传统、政治意图、大众民意等各种因素的制约，法院司法的结果不得不考虑政治效果、社会效果等实践理性的因素，否则司法的结果必然不被大众所接受，司法的权威必然难以有效树立。马克斯·韦伯认为：“由于严格的职业性法律逻辑，当事人的期望往往落空。如以法律的抽象命题来裁剪生活现实，以为强调遵循法律科学的‘原理’和只有在法学家想象的天地里才有的‘公理’，这种失望是不可避免的。”“历史只为那些能够正式运行的车辆发放通行证。”为了求得在深奥的法律专业与朴素的百姓观点之间实现平衡，让民众参与司法程序的陪审制度，就具有了克服法官专业限制、纠正法官专业偏见、实现个案正义的价值。陪审制度的存在，让与案件当事人“等同的人”用“一般社会人”的观点对案件事实和裁判结果进行评判，可以在一定程度上限制法院司法走上纯专业化、纯规则化、纯理性化的歧途，实现司法精英与社会民众在司法结果上的互动，提高司法结果的社会认同度。这一点，在当前人民法院“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的办案目标下，显得尤为重要。不过，陪审制度意在弥补法官“专业合理的意见”可能不被社会认同的不足，寻求司法结果的“相对合理主义”，而并非替代法官的角色。审判活动的专业性决定了具有较高专业知识的职业法官才是审判活动的主导，专业意见才是审判结果的主流。意图通过陪审员分担法官办案压力或者解决疑难问题的做法，显然是南辕北辙。
陪审制度纠正法律专业偏差的司法价值，核心在于要求陪审员以具有普遍法律水平的“一般社会人”的观点来评判案件。所以关于要求陪审员具有较强法律知识的呼声显然是与陪审制度的这一司法价值相背离的，因为提高个别陪审员的法律知识并不能提高“一般社会人”的法律素养，只能让陪审员的观点远离“一般社会人”而倾向于“法律专业人”。从世界各国陪审制度的发展历史来看，平民化才是陪审制最终的落脚点。
另一方面，陪审员纠正法律专业偏见是以“一般社会人”的观点来评判案件，而实际每个人都有不同的价值取向。所以这个虚拟的“一般社会人”的观点只有在综合一定数量的个人意志基础上才能形成，英美法系国家人数众多的陪审团正是基于此种考虑而设计。这种朴素的道理在中国古代的司法制度中也有体现。《周礼·秋官司寇第五·小司寇》记载：“以三刺断庶民狱讼之中：一曰讯群臣，二曰讯群吏，三曰讯万民，听民之所刺宥，以施上服下服之刑。”无论是征求“臣”、“吏”还是“民”的意见，都要有相当数量的人数基础，这样形成的观点，才能更接近“一般社会人”。
3、社会价值：提升司法公信
从参与形式而言，人民陪审员来自社会各行各业，他们参与审判活动客观上扩大了司法决策知情人的范围，是社会公众了解司法活动的一种重要方式，是司法公开的一项重要手段，有助于实现“审判权力在阳光下运行”。了解是信任的前提，人民陪审制度有利于增强社会公众对法院司法过程的信任。
从裁判过程而言，人民陪审员参与案件审理，无论是对案件事实的认定还是对法律适用的评判，都会经历听取诉辩双方意见的过程，这个过程对参与案件审理的陪审员而言，也是接受法律教育的过程，当他或他们接受或形成一种观点之后，他或他们作为知情者就可能成为法治的宣传教育者。人民陪审员对法院司法的正面宣传和说服，对减轻法院外部压力，提升法院司法形象具有不可替代的作用。
从裁判结果而言，法院的司法公信来源于社会对裁判结果的信服。人民陪审员来源于普通群众，对社会生活有着更深入的了解，他们用“一般社会人”的观点参与案件的审理，使案件裁判中体现了“一般社会人”的判断，更符合“一般社会人”对公平正义的追求，更容易被当事人接受。
4、程序价值：防止司法腐败
陪审员参加案件审理，还具有监督程序运转，防止司法腐败的功能。一方面，人民陪审员都有各自的工作，只有在参与案件审理的时候被召集，案件审理完毕之后就消失在公众的视野，也消失在法官的生活中。他们与法官较难形成利益共同体，可以监督法官和法院行使审判权利。另一方面，人民陪审员在法院无固定办公场所，工资收入不受法院影响，同当事人有其他联系的可能性也较小，不易受到来自人事、财政等方面的控制，抵制行政部门影响的能力也比法官强，在案件审理中，提出更加符合其自身意愿的处理意见的可能性更大，因而对被腐蚀的法官意见存在潜在的纠错可能。
不过，事物都具有两面性。中国目前的陪审制度下，参与案件审理的陪审员享有几乎与法官同等的权利，但却不受来自法院、政府权力机关的影响，陪审员一旦被当事人收买，从法律上而言，少数服从多数的合议庭表决制度下，就可能出现陪审员裹挟法官意志的情况，腐败的风险反而会更大。因此，要真正发挥陪审员的这种在程序上预防司法腐败的价值，最好的办法就是增加参审陪审员的数量，人数越多，被整体腐蚀的可能性就越小。
二、 现实乱象：偏离价值的人民陪审现状
1、身份单向。所谓身份单向，“是指从不同的角度对陪审员的身份加以观察，其具有分局不均的特点，缺乏广泛性和代表性，过分集中于某一领域。”表现在：职业上，具有青年团体、妇联、行政机关等公职身份的人占有较大的比例；地域上，来自城镇人口的陪审员数量远大于来自农村的陪审员。前文已述，陪审制度最大的价值就在于实现司法民主和纠正专业偏见。但是目前司法现实远远背离了民主化和大众化的目标，原本应是“一般社会人”的陪审成为行政管理者的陪审、城镇居民的陪审，农村居民和普通民众在人民陪审制度中被边缘化。
2、专家陪审。聘请有关专家作为陪审员参加案件审理，受到司法实务界的热捧。《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》指出：“要逐步建立海事海商案件专家陪审员制度。”各地法院也不断在金融、知识产权、医疗纠纷等专业技术性较强的案件审理中，探索并推出了相关的专家陪审员，甚至将专家陪审誉为“开启重大疑难杂案的‘金钥匙’”。然而，这种所谓的创新举措，不仅是法院在疑难案件审理中推卸责任的做法，而且远远背离了人民陪审制度平民化、代表性的基本原则，更严重的是，在专业意见上采纳专家陪审员的主张，存在严重的程序违法问题。“法官作出的决定，必须建立在当事者提出的证据和辩论的基础上。”未经质证的证据，不得作为定案的依据，这是诉讼法的一项基本原则。专家陪审员就专业问题的意见，类似于法院就专业问题委托鉴定机构作出的司法鉴定意见。不同的是，司法鉴定意见经严格法定程序作出，鉴定人对鉴定结论承担法律责任，而且，鉴定结论必须经过双方当事人的质证才能被法庭采纳，当事人在一定情况下还享有申请重新鉴定的权利。而专家陪审员的专业意见则完全不同。首先，专家陪审员不用对他的意见向当事人承担任何责任，无论观点正确与否。专家陪审员的意见属于个人意见，不像鉴定机构出具鉴定结论那样有严格的操作规程，专家意见很多时候可能就是一种理论上的逻辑推演。事实恰恰是越专业的领域，存在争议的可能性和结论的不确定性越大。其次，专家陪审员的意见没有经过双方质证就被转化为法院的判决意见，剥夺了当事人质证和提出异议的权利，当事人对这种专家意见没有任何救济途径。专家陪审员的显然意见违背了公开公正的程序理念。
3、编外法官。《决定》第一条规定，人民陪审员除不得担任审判长外，同法官具有同等权利。这条规定为不少法院缓解办案人手不足提供了解决途径，“编外法官”应运而生。据笔者调查，两种“编外法官”较为普遍：第一种，他们由法院物色，通常是法律专业年轻毕业生，经法院院长提名经人大常委会任命后，成为“专职人民陪审员”，固定在法院办公，拿着法院的聘用工资，参加案件审理、文书制作、送达会见等各项工作，除了称谓不同，他们几乎与法官一样；第二种，他们有较为清闲或便利的职业（如法院的聘任司机）或是已经退休的人员，被任命为陪审员后，在陪审工作中非常“好用”，随叫随到，好用的人大家都喜欢用，法院每个业务庭都有一两个这样固定的好用的“人民陪审员”，只要有案件，他们几乎天天在法院候着，成为固定的“驻庭人民陪审员”。“编外法官”广受欢迎的原因在于，这种“编外法官”的产生程序较职业法官容易的多，不占法院编制，不用通过公务员招考，不用参加司法考试，也不用经过初任法官培训考试，可以说是“既经济又便利”。
不可否认的是，这些“编外法官”的确为法院审判事业作出了一定的贡献，但是这种走样的陪审员存在显著的弊端。其一，无论面临多大的办案压力，将法官的职责交由“编外法官”履行，都是在推卸人民法院和人民法官的宪法责任。其二，专职化的“编外法官”实际上与职业法官毫无二致，丧失了人民陪审员民主参与、程序监督、追求公正、彰显法治的价值功能。其三，专职化的“编外法官”必然导致案件审理中陪审员相对固定，他们能代表的只是极少数的一群人或者个别人的意见，体现不出人民陪审员的代表性。其四，“编外法官”的专业素养普遍不如职业法官，无法胜任职业法官的工作，“编外法官”的存在可能一定程度上提高了法院的办案效率，但不利于法院公正审判。
4、陪而不审。现行制度下，陪审员履行陪审职务是合议庭的组成人员，与审判员行使同等的裁判权力。而现实中，陪审员参加案件审理，鲜有像法官那样认真审查案情，研究法律适用的，就连根据自己的道德、情理在合议庭提出对案件处理意见的也很少见。在不少基层法院，陪审员只是为了凑够合议庭人数和提高审判绩效考评中的陪审员参审率而被动参加诉讼的，开庭由主审法官进行，陪审员看报纸甚至打瞌睡的屡见不鲜。这种现象的发生虽然与个别陪审员的职业精神有关，但更多的原因还是在于目前陪审员的职能定位让其无法发表意见。一方面，绝大多数陪审员在案件审理中无法形成案件处理结果的法律意见（无论是刑事案件的量刑幅度还是民商事案件的赔偿、支付金额）。陪审员对事实和法律适用问题独立行使表决权这种贪大求全的制度设计，反而让从普通民众中走出来的陪审员无所适从。即使少数陪审员对案件中个别问题有自己的见解，但是法律知识的欠缺，导致他不能形成对案件处理的完整意见，因此大多数陪审员产生“算了，你们是法官，是专家，听你们的吧！”这种消极的心理。久而久之，陪审员个人价值在案件中无从体现，陪审员参审的积极性自然大打折扣。另一方面，如果在一个由两名陪审员组成的合议庭中，陪审员真的发表了意见，两名陪审员与一名法官形成了三种不同的分歧意见，或者两名陪审员意见一致而与法官形成了对立意见，这样的案件很可能提交审判委员会讨论，降低了案件的审理效率，这显然是目前案多人少办案压力下的法院所不能接受的。也难怪审判一线人员会产生陪审员的不同意见是“以审（判）代监（督），影响司法公正”的片面想法。
三、 价值回归：现行模式的改革构想
1、陪审模式：以陪审团事实认定为主要职责，实现陪审制度有效运转
一项制度如果不能得到有效运转，其具备的各项价值就根本无从体现。笔者建议采取陪审团的模式，主要基于以下考虑：其一，人民陪审员来自社会不同阶层，不同岗位，具有的法律素养各不相同，单个陪审员在法律知识上无法与专业法官相比，更不可能形成说服法官的意见，只有基于普通人的法律水平和生活常识，通过将人数扩大到一定的规模，才能在事实认定和是非判断方面相对于职业法官而言具有一定的实践理性优势。其二，采取一定人数的陪审团，才可能形成“一般社会人”的意志。多个陪审员按照少数服从多数的原则形成的意志，相较于单个陪审员的喜好意愿而言，更接近于“一般社会人”的意志，更能体现陪审制度纠正专业偏见、体现民意、防止腐败的价值。
将陪审团的权限限定为以事实认定为主，主要是基于对当前“陪而不审”现象的理性分析。陪而不审的现象表明，要求人民陪审员对案件的事实认定和法律适用进行“一揽子”解决，既不可能，也不必要。与其让陪审员做他们不能做也做不好的事情，不如让他们做能够做而且做的好的事情，充分发挥陪审制度在事实认定方面的优越性。
从操作上而言，陪审程序决定启动后，由法院随机抽取陪审员，组成陪审团。陪审团不是合议庭的组成人员，陪审团按照少数服从多数的原则对案件事实作出认定，在认定事实的过程中，法官可以就相关证据的合法性、真实性、关联性等问题进行必要的释明。陪审团就案件事实作出的认定，除非经审判委员会否决，否则，陪审团的决定不得推翻。充分肯定陪审团决议的效力。
2、选任主体：人大专门机构负责选任管理，彰显陪审制度的政治价值
陪审制度不仅是一种司法机制，还是一种民主政治制度，因此陪审员的选任应当体现政治制度的属性。陪审员与法官分享审判权力，因此在选任机构上，陪审员的选任机构地位就不应低于法官的任命机构。人民法官是由同级的国家权力机构——人大常委会任免，那么分享审判权力的人民陪审员也应当由人大常委会任免。只有这样，才能真正体现陪审制度的独立政治价值。否则，按照目前的陪审员选任模式，法院推荐的陪审员人选，怎么可能在行使职权时不受推荐者和推荐单位的影响呢？
为此，笔者建议，可以在地方人大常委会增设人民陪审工作委员会，负责同级法院陪审员的初选、管理工作。在人民陪审工作委员会初选的基础上确定人选报人大常委会任命。同时，人民陪审工作委员会还承担陪审员的日常培训、管理、考核工作。这样做的好处在于，一方面更有利于保障人民陪审制度的正有序运行，陪审员的管理工作在基层法院面临着管理机构混乱、管理经费欠缺的问题，陪审员培训、管理工作基本沦为形式。而人大作为国家权力机关，在争取人员保障和经费支持上比法院具有大的多的优势，由人大机构负责陪审员的选任、管理，既能为陪审制度运行提供保障，又能减轻法院的工作压力。另一方面，人民代表大会是我国的权力机关，是人民当家作主的体现。人大专门机构负责陪审员的选任工作，具有彰显司法民主和政治参与的重要形式意义，在中国当前的政治生态下，更有利于树立陪审制度的独立价值，培养陪审员的独立人格。
在选任方式上，笔者建议可以采取“广而告之”的形式，在媒体公开号召符合条件的公民积极参加。这样既可以扩大人民陪审制度的影响力，又可以让人民陪审制度的司法民主性从选任程序上就得以体现，还可以通过此种规范、透明的选任程序培养公民意识，激发参与者的使命感和法治意识。
3、选任范围：降低学历要求、扩大选任数量，体现陪审员的广泛代表性
陪审制度作为司法民主的重要体现，必须要有广泛的代表性，陪审员选任范围必须反映社会的多样性，使各个阶层都能在陪审制度中找到各自的代言人。然而，我国现行陪审制度中关于陪审员的条件却呈现出明显的“精英意识”。最高人民法院和司法部颁布的《关于陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》强调，公民担任陪审员，以大专以上文化条件为一般原则，大专以下文化程度为例外规定。但是根据我国目前公民的教育水平，拥有大专以上学历的毕竟少数，绝大多数公民都不具有大专以上的学历，在农村人口中尤为突出。前述对陪审员学历条件的规定将大多数人排除在外，削弱了陪审员的代表性。从中国的实际情况来考虑，九年义务教育自1986年实施以来已近27年，初中以上学历的人口占到了全部人口的60%以上。因此，从这个角度而言，将陪审员的学历要求设置为初中以上学历具有较强的广泛性，在此基础上选拔出的陪审员应当具有较高的代表性。
同时，结合中国广大农村乡镇熟人社会的基本特性，在陪审员的选任过程中，设置“一村一陪审员”、“一社区一陪审员”的硬性条件，有利于基层法院和派出人民法庭发挥人民陪审员沟通、协调当事人，提高判决说服力的作用。当然，除了前述条件外，人民陪审员还应具备良好的品行，才能与其所行使的审判权力相称。这些品行要素包括拥护中华人民共和国宪法、作风正派、无犯罪记录、无不良征信记录、未被开除公职等。
在条件宽泛的基础之上，陪审员的数量也对其代表性有较大的影响。以2012年最高人民法院统计的数据来看，全国的人民陪审员数量为8.5万人，每10万人大约只有6名陪审员，很难说具有相当的代表性。笔者建议，为充分体现陪审员的代表性，以基层法院而言，参照同级人大代表的数量设定陪审员的数量，是一种较为现实的考虑。
4、启动程序：坚持当事人申请为主、法院邀请为辅，杜绝陪审制度滥用
虽然《决定》第二条确定了除社会影响较大的刑事、民事、行政案件外，人民陪审员参加案件审理由当事人申请的原则，但司法实践中，陪审程序几乎完全由法院决定是否启动。近年来，全国法院推行的审判绩效考评体系中，一审普通案件陪审员参审率作为体现办案公正的重要指标，直接导致了陪审员的滥用，有时陪审员开完庭连当事人姓名都不知道，更不用谈对案件的处理意见了。为此，笔者建议从立法的层面规定，陪审制度的启动，严格坚持当事人申请为主的原则，只有在特殊情况下，才能由法院主动启动陪审程序。
对民事、商事及一般刑事案件，由当事人自主选择是否邀请陪审员参审，只要有一方要求选择陪审员的，法院就应当启动陪审程序。由当事人申请启动陪审程序，有以下好处：第一，防止陪审员滥用，提高陪审工作质量。目前陪审员参审，大多是为了凑够合议庭人数或者提高所谓的审判绩效成绩，不仅当事人觉得可笑，陪审员自身都可能在程式化的“陪”审中对自身的价值产生质疑。由当事人申请启动陪审程序，陪审案件数量肯定会有所下降，陪审员有更多精力投入到有限的案件审理中。第二，提高陪审员责任感和使命感。被动接受的安排和应人申请的加入，对陪审员产生的心理效果显然不同，后者更容易培养陪审员对当事人的责任感和维护公平正义的使命感。第三，有利于建立完善的陪审员考评制度。当事人申请陪审员参加案件审理后，建立由当事人主导型的陪审员评价体系就显得理所当然。目前的陪审员考核主要由法院负责，基本流于形式，陪审员对当事人不用承担任何责任，降低了陪审员的责任意识。构建由当事人主导型的陪审员评价体系，使陪审员参审不仅是一项权利，而且是对申请方的一种责任，迫使陪审员积极主动行使权力。
对于涉及国家安全及杀人、纵火、投毒、贩毒、黑恶势力犯罪等恶性刑事案件和社会关注度较高的重大案件，事关社会正义，具有较强的法治教育意义，因此，应由法院主动邀请陪审员参审，使法院重视和挖掘陪审员的法制宣传教育价值，增强法院工作的社会效果。
